信息公開例外，究竟誰說了算
——政府信息公開中例外信息審查制度及完善

信息公開例外是信息公開領域最具爭論的問題。我國公開例外包括國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定、國家秘密、商業秘密、個人隱私等。如何界定這些概念，由誰決定某信息是否屬于公開例外，作出決定的依據是什么，是這一問題的核心。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規定了政府信息公開可以例外的情形。實踐中，一些行政機關以涉及國家秘密、國家安全為由，不予公開政府信息的情況時有發生，對公民知情權產生較大負面影響，迫切需要研究我國政府信息公開例外信息審查的法律和實踐問題，完善信息公開例外審查制度，切實保障公民合法權益。

現行信息公開例外  信息審查有哪些

根據《條例》第十四條有關規定，行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。目前，我國政府信息公開例外信息審查主要有以下幾種情形：

1.對國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定信息的審查。《條例》第八條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”（以下簡稱“三安全一穩定”）對于何為“三安全一穩定”信息，《條例》并沒有進一步明確其具體范圍；對于這類信息如何進行審查，《條例》和有關法律法規也沒有具體說明。在實際工作中，對這類信息的確定和審查主要由各行政機關結合業務工作在有關信息公開制度中作出規定。

2.對國家秘密信息的審查�！稐l例》第十四條規定了行政機關在公開政府信息前，要按照保密法和其他法律法規等對擬公開的政府信息進行審查，不得公開涉及國家秘密的信息。在我國，國家秘密概念清晰，范圍明確，標志顯著，行政機關在審查此類信息時較為容易操作。對于確實不能確定的情形，《條例》要求行政機關報有關主管部門或者同級保密行政管理部門確定，保密法也有與之類似的明確規定。按照保密法第二十條規定，機關、單位對是否屬于國家秘密或者屬于何種密級不明確或者有爭議的，由國家保密行政管理部門或者省、自治區、直轄市保密行政管理部門確定。這里的“不明確”，是指泄露后會損害國家安全和利益，但在國家保密局和有關中央國家機關會同制定的保密事項范圍中沒有明確規定的情形�！坝袪幾h”，是指機關、單位對某一事項是否屬于國家秘密或者屬于何種密級持有不同意見。

3.對商業秘密信息的審查。商業秘密公開例外可以說是世界各國的通行做法。《條例》也規定，行政機關不得公開涉及商業秘密的信息。對于如何認定不得公開的商業秘密，目前，在實踐中是由行政機關征求商業秘密事項權利所有人的意見，權利人對涉及的商業秘密事項，從確定手續到保護措施，都要提供相應證據，行政機關進行調查和審核，如果有充分的書面材料證明，權利人將申請涉及的事項確定為商業秘密，并采取相應的保護措施，即可以作為公開例外的證據。

4.對個人隱私信息的審查。在信息時代，個人信息的經濟價值越來越大，保護個人隱私的需求十分迫切。但與商業秘密不同的是，由于相關法律的欠缺，對個人隱私的認定相對困難。我國2013年2月1日實施的《信息安全技術公共及商用服務信息系統個人信息保護指南》可以作為個人隱私的參考，該指南對個人信息作出了規定，并將個人信息分為個人一般信息和個人敏感信息。個人敏感信息，是指一旦遭到泄露或修改，會對個人信息主體造成不良影響的個人信息，如身份證號碼、手機號碼、種族、政治觀點、宗教信仰、基因、指紋等。個人敏感信息在收集和利用之前，必須首先獲得個人信息主體明確同意和授權。在實踐中，行政機關在認定個人隱私時，要進行全面的衡量判斷，既要保護個人信息不被非法公開，也要保障公民應有的信息知情權。一般情況下，涉及個人隱私的信息不公開。但是，這條例外并不絕對，因為個人隱私并非一成不變，除個人自愿放棄外，一些特殊主體如政府官員，因為監督需要，必須讓渡部分個人信息；還有一些政府公共事務中，某些受益人如保障性住房申請人、低保申請人等，因為涉及社會監督的緣由，也要按規定讓渡部分個人信息。

現行信息公開例外  審查制度存在不足

我國信息公開工作起步較晚，加之“民可使由之、不可使知之”“重保密、輕公開”的傳統觀念影響，不愿公開、不敢公開、不會公開的情況還比較突出，現行信息公開例外審查制度還存在不少問題，需要引起重視。

1.審查主體、依據、程序不夠明確。對涉及國家秘密的信息審查，保密法有比較明確的規定，爭議解決方式也很清晰。但對于涉及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的信息，商業秘密信息、個人隱私信息等如何審查并不明確。《條例》只是原則規定了應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密行政管理部門確定。但是，對于“有關主管部門”是哪些部門，實踐中往往自行其是，導致有關申請人訴求無門。實際上，提交主管部門審查的情形并不多見，主要還是有關政府機關“自我”審查，只有訴訟中才由法院介入，進行司法審查。也有一種觀點認為，應當由保密工作機構來確定，行政機關保密工作機構亦不能確定是否可以公開時，應當經本行政機關主管領導批準，報有關主管部門或者同級保密行政管理部門確定。但是，從保密部門的職責看，它僅僅對屬于國家秘密的信息進行審查，對于商業秘密和個人隱私的確定，因不屬于職責范圍，不宜過多介入。

2.涉及國家安全和穩定的信息例外存在爭議�！稐l例》總則規定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。2008年，國務院辦公廳發布的《關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》規定：凡屬國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的政府信息，不得公開。這一規定事實上將“三安全一穩定”作為一種不予公開理由。國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定都是十分寬泛的概念，涉及范圍很廣，基本可以涵蓋政府機關工作的方方面面。從概念上看，國家秘密本身也涵蓋對“國家安全和利益”造成危害的信息，這導致該條在適用中會引發一定邏輯上的混亂。實踐中，在目前政府信息公開主動性、積極性不高的情況下，機關如果不愿意公開信息，幾乎都能夠從這一條找到法律依據。所以，“三安全一穩定”條款是否可以和國家秘密、商業秘密、個人隱私一樣，作為一種例外情形，一直存在比較大的爭議。實踐中確有一些行政機關援引該條款答復申請人，由此產生了一些糾紛和訴訟�？傮w來看，行政機關適用“三安全一穩定”作為公開例外還比較慎重，雖然有增加趨勢，但數量并不多，增長幅度也不是很大。

3.工作秘密、內部信息例外依據不充分。國外一些國家信息公開法律規定，過程信息、內部討論信息可以不予公開，如荷蘭信息公開法規定，政府的內部文件，如某公務員提交給部長的個人見解報告、幾個公務員的內部討論及個人發表的見解等可以不予公開。英國規定，政府高級公務員向政府大臣提供的供大臣決策參考的信息，不應公開；內閣各部之間的通信來往、協商過程的有關材料和溝通的過程也不應該公開。這些規定主要是為了確保行政機關充分聽取各方意見，正常高效運行�！稐l例》并沒有對工作秘密、內部事項和過程信息公開例外的規定，但是，一些地方信息公開制度對過程信息例外作了規定。如，2002年頒布的《廣州市政府信息公開規定》規定，“在審議、討論過程中的政府信息”不予公開；2005年頒布的《鄭州市政府信息公開規定》規定，“正在調查、討論、處理過程中，公開后可能影響檢查、調查、取證等，或者可能威脅個人安全的”的政府信息，不予公開。2010年，國務院辦公廳頒布的《關于做好政府信息依申請公開工作的意見》指出：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息�！庇纱嗣鞔_了“過程性信息不公開”。但是，對于工作秘密、內部信息是否可以例外，沒有明確說法。

完善我國信息公開例外  審查制度的建議

隨著依法治國和信息公開的強力推進，公民權利意識不斷增強，涉及信息公開例外審查的情況越來越多，信息公開例外審查制度不完善的問題十分突出，建議從以下幾個方面予以完善。

1.慎重使用“三安全一穩定”例外。如前所述，涉及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定信息的概念與國家秘密概念存在一定程度的重復。按照保密法規定，國家秘密是“關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”，其中已然包括“關系國家安全和利益”的信息。需要注意的是，按照保密法有關解釋，這里的國家安全和利益已經包括國家安全、經濟安全、公共安全和社會穩定，故而真正意義上的“三安全一穩定”信息應該按照程序確定為國家秘密。同時，也有觀點認為，《條例》第八條僅可作為原則規定，不能直接作為政府信息公開實施中的依據。最高人民法院在出臺《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》征求意見時，由于多數公眾認為征求意見稿中的“三安全一穩定”并非條例規定的例外信息，司法解釋不應妄加限縮，最終刪除了這一例外。因此，在處理信息公開例外時，對不屬于國家秘密，又以“三安全一穩定”為由不予公開的，要盡可能少地援引。

2.強化司法審查。雖然司法機關在信息公開例外信息審查中發揮了重要作用，但是我國司法機關對信息公開例外信息進行審查的歷史還比較短，審查經驗還不足。特別是對國家安全信息和國家秘密信息，司法機關一般不直接進行查證，也即不進行直接的、實質性審查，而是以征求有關部門或者專家意見的方式，進行間接的、形式性審查。但是隨著形勢的發展，為保障公民知情權，防止行政機關濫用信息公開例外，亟需加大司法機關對信息公開例外信息的審查力度。一方面，司法機關應該著重審查程序是否合法；另一方面，也可以根據有關意見自行確定審查內容、依據是否充分。

3.設立信息審查專員。由于傳統官僚文化傾向阻礙信息的自動公開，因此，理想的制度設計是構建一個專門的公共機構，負責受理有關信息公開的申請和落實公民的信息自由權利。畢竟，如果缺少一個獨立于行政機關之外的第三方機構，大量的爭議直接訴訟至法院，不但過程漫長而且成本高昂。在頒布信息自由法的國家中，也有部分國家設立了國家層面的信息委員會。如，英國在信息公開爭議方面規定，申請人可以向獨立的信息專員提出上訴，如果信息專員作出的決定仍然不利于申請人，申請人可以向信息裁判所上訴。如果信息專員認為應當公開，公共部門要么執行，要么可以像申請人一樣，向信息裁判所提出上訴。如果對裁判所的裁決仍不滿意，可以向高等法院申訴。荷蘭也設立有類似機構和人員——申訴專員公署和監察官，主要任務是接受來自各方面對政府公務員的申訴，包括對涉及信息公開有關問題的申訴。

4.建立專家參與審查機制。考慮到信息公開例外信息的審查具有高度的敏感性、較高的專業性，審查應當盡量避免完全由信息管理的行政機關自我審查、內部審查。建議對需要審查的公開例外信息，由信息公開主管部門牽頭，由信息公開主管部門有關人員、信息管理的部門、商業秘密權利所有人、個人隱私當事人和相關領域的專家參與，共同開展審查。必要時，可以邀請人大代表、政協委員參與審查，使審查工作超脫于部門之上，擺脫部門利益的影響，提高審查工作的公平性、公正性。

（作者：張兆一）