泄露國家秘密概念解讀

2017年12月29日，國家保密局發布《泄密案件查處辦法》（國家保密局令2017年第2號，以下簡稱《辦法》），于2018年1月1日起施行。至此，1992年11月印發的《泄密事件查處辦法（試行）》（國保〔1992〕58號，以下簡稱《試行辦法》）完成了其歷史使命。《辦法》的修訂出臺，吸收了全國保密系統和各相關中央國家機關多年工作的經驗智慧，對于規范和加強泄密案件查處工作，全面提升保密依法行政水平具有重要意義。為深入學習貫徹《辦法》精神，更好地了解和掌握《辦法》的主要內容，本刊特別邀請國家保密局相關部門文件起草人員，對《辦法》進行要點解讀。

 

“泄露國家秘密”是泄密案件查處的核心概念。長期以來，實踐中對此存有爭議，造成了較大困擾。《辦法》首次明確了這一概念的內涵和外延，并列舉了按照泄密處理的情形，為案件查處工作奠定了堅實基礎。

《辦法》中的“泄露國家秘密”

1.何為“泄露國家秘密”

《辦法》第四條規定，“泄露國家秘密”是指違反保密法律、法規和規章，使國家秘密被不應知悉者知悉，或者超出了限定的接觸范圍而不能證明未被不應知悉者知悉的行為。

該條文包含兩層含義：第一，泄密的前提要件是當事人違反了保密法律、法規和規章；第二，泄密的結果要件是造成國家秘密“被不應知悉者知悉”或“超出了限定的接觸范圍且不能證明未被不應知悉者知悉”。

根據結果要件，泄密又可進一步分成兩類：一類能直接證明泄密結果，即“使國家秘密被不應知悉者知悉”；另一類不能直接證明泄密結果，即“不能證明未被不應知悉者知悉”。在后者情況下，保密行政管理部門必須首先查明當事人是否使國家秘密超出限定的接觸范圍，再履行《辦法》規定的舉證程序，審慎判斷國家秘密是否有可能被不應知悉者知悉，最后得出泄密與否的結論。

2.何為“按泄露國家秘密處理”

《辦法》第五條規定，發生下列3種情形的“按泄露國家秘密處理”。分別是：屬于國家秘密的文件資料或者其他物品下落不明的，自發現之日起，絕密級10日內，機密級、秘密級60日內查無下落的；未采取符合國家保密規定或者標準的保密措施，在互聯網及其他公共信息網絡、有線和無線通信中傳遞國家秘密的；使用連接互聯網或者其他公共信息網絡的計算機、移動存儲介質等信息設備存儲、處理國家秘密，且該信息設備被遠程控制的。

同時，這3種情形均屬《辦法》第四條第二項規定的具體事項。既然如此，另擬第五條是否多此一舉？答案是否定的。原因在于，《辦法》制定過程中有兩方面考慮：其一，固定案件查處工作中形成的泄密定性經驗，但凡發生以上3種情形之一，遑論泄密結果的滯后性，只要“不能證明未被不應知悉者知悉”，就可按泄密處理。其二，樹立適用《辦法》第四條第二項規定的謙抑原則，禁止隨意濫用或擴大解釋，只有發生嚴重程度與第五條規定中相抵的情形，方有可能按泄密處理。

“泄露國家秘密”的行政認定

1.如何認定“泄露國家秘密”

保密行政管理部門對“泄露國家秘密”的認定，是基于案件調查的行政認定，包括以下內容：

泄密主體。根據現行法律法規，泄密主體屬于一般主體，可以是機關單位工作人員，也可以是非機關單位的社會主體。

泄密客體。泄密行為侵犯的直接客體是國家秘密，保密行政管理部門應當查明所泄事項的內容與密級。

泄密主觀方面。當事人主觀方面的故意或過失，決定了故意泄密或過失泄密的定性，二者追責差異較大。

泄密客觀方面。保密行政管理部門需作3個層次的判斷：一是當事人負有保護國家秘密的作為義務；二是當事人能夠履行義務卻不作為，甚至實施泄密行為，導致國家秘密“被不應知悉者知悉”或“不能證明未被不應知悉者知悉”的結果；三是當事人行為與泄密結果之間有因果關系。

2.如何舉證是否“被不應知悉者知悉”

其一，舉證主體。根據保密依法行政原則，除保密行政管理部門負有客觀舉證責任，有關職權部門在權限范圍內出具證明外，當事人、證人、相關人員及其所在單位也可以作出有利舉證。

其二，舉證方式。對保密行政管理部門及有關職權部門而言，應當完善技術手段，合理搜集證據，審慎分析、審慎核查，科學證明國家秘密是否“被不應知悉者知悉”；對當事人、證人、相關人員及其所在單位而言，允許通過各種證據形式，直接或間接證明國家秘密未“被不應知悉者知悉”。

其三，舉證標準。保密行政管理部門對自身舉證活動，應當遵守謙抑原則，窮盡舉證方式，審慎得出結論，最大限度保障當事人合法權益；對有關職權部門的舉證活動，應當充分考慮其權能、權限及專業性、技術性因素，對其在權限范圍內出具的證明予以合理尊重；對當事人、證人、相關人員及其所在單位的舉證活動，需先作合理性、合法性審查，經審查合格的，應當予以采信。

3.可以直接認定泄密的情形

在案件查處實踐中，保密行政管理部門可以根據工作經驗，直接將部分不證自明的案件認定為“泄露國家秘密”。第一，間諜竊密和故意向境外提供國家秘密的；第二，計算機網絡類泄密，如網絡竊密、機關單位門戶網站泄密、社會網站泄密；第三，國家秘密載體類泄密，如非法獲取或持有國家秘密載體泄密、買賣轉送或私自銷毀國家秘密載體泄密、通過普通郵政或快遞等無保密措施的渠道傳遞國家秘密載體泄密、郵寄或托運國家秘密載體出境泄密、擅自攜帶或傳遞國家秘密載體出境泄密；第四，非法復制、記錄、存儲國家秘密泄密；第五，私人交往和通信泄密；第六，出版宣傳工作泄密；第七，考試泄密；第八，密電明傳泄密。當然，“泄露國家秘密”的直接認定必須有能直接證明的泄密結果。

相近概念辨析

1.刑法中的“泄露國家秘密”

刑法與保密法中的“泄露國家秘密”在內涵、外延與認定基準上均有所不同。后者更注重保密工作的政治屬性以及對泄密風險隱患的治理。而刑事司法領域“泄露國家秘密”必須有明確的泄露內容與結果。

《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》中界定“故意泄露國家秘密罪”與“過失泄露國家秘密罪”，采用的是“概述+列舉”的模式，要求既符合條文概述規定，又達到列舉事項要求。

《人民檢察院、保密行政管理部門查辦泄密案件若干問題的規定》中提出“泄密違法案件”和“泄密犯罪案件”概念以定分止爭。“泄密違法案件”是指機關單位或有關人員的行為違反保密法律、法規、規章，致使國家秘密已經泄露或可能泄露，但尚不構成犯罪的案件；“泄密犯罪案件”是指根據刑法和有關司法解釋的規定，構成故意泄露國家秘密罪或者過失泄露國家秘密罪，依法應當追究刑事責任的案件。因此，保密行政管理部門查處泄密案件，必須注意與刑法概念的分野，不得恣意混同。

2.實踐中的其他概念

在《辦法》出臺前，由于保密法律、法規、規章對案件查處工作規定較為模糊，致使實踐中除泄密案件概念外，還存在違反保密法律法規案件、保密違法案件、泄密刑事案件、違規案件等概念。考慮到實踐活動的慣性，不難預見，有的概念在今后還將繼續存在，有必要予以集中梳理和厘定。

第一，“違反保密法律法規案件”與“保密違法案件”。前者范圍較廣，泛指所有違反保密法律法規且應當追責的案件，既包括刑事案件也包括行政案件。后者則主要指違反保密法律法規的行政案件。

第二，在保密工作領域，“泄密案件”也稱“泄密行政案件”，與之對應的概念是“泄密刑事案件”，此組概念主要用于界定保密行政管理部門與刑事司法機關的辦案權限。

第三，“違規案件”是指具有違反保密法律、法規、規章的行為，尚不能確定國家秘密是否泄露，但存在泄密隱患的案件。《辦法》施行后，保密行政管理部門常用的概念主要有“泄密案件”“違規案件”及“保密違法案件”，這幾個概念的關系可以用數學公式表達，即：“泄密案件”+“違規案件”=“保密違法案件”。

 

（原載于《保密工作》2018年第3期）